若是不读沈从文的《边城》，很多人不会知道凤凰古城；若不是2006年被国家环保总局与监察部列为首批挂牌案件，很多人不会知道“锰三角”。

由“穷乡僻壤”到“经济神话”

“锰三角”指的是湖南花垣、贵州松桃、重庆秀山三省市交界之地。这一地区锰矿保有储量达1.5亿吨以上，是我国最大、最密集的电解锰生产基地。而哺育沿岸10余万民众的清水江就流经三县腹地，最后汇入沅水，进入洞庭湖和长江。经济神话在此诞生。以花垣为例，7-8年前的花垣还是个因边而穷的小城，从2000年开始，清水江上游共兴建电解锰企业13家。仅在2003年-2005年的3年间，花垣就实现了财政收入从1.94亿～1.6亿～3.2亿的“三级跳”，县域经济综合竞争力提升速度连续两年居湖南省各县市之首。

但是，对资源贪婪的索取、对环境无知的破坏终究为“锰三角”招来横祸，更加殃及了无辜的百姓。贵州省松桃县、四川省秀山县和湖南花垣县一带的许多人家，原先是靠着水路谋生，从上游装上桐油等物品，沿清水江经沅水运到下游城镇，再换了布匹和棉花等运回。据当地的老人讲，解放前，从上游的松桃放下的木排，每天会集在边城这个大码头里，绵延两里路长。但今天，人们再到边城，却发现它已濒于死亡。短短数十年，清水江沿岸城镇从原先依赖水路的繁华，到后来的逐渐衰落，再到今天的濒于死亡，其间呈现的，是乡土中国变迁的一个缩影式的苍凉图景。

由于长期粗放型经营，锰行业在开采、生产等过程中对当地及周边地区的生态环境造成了严重污染。据湘西州州长杜崇烟描述，站在桥上，看见桥下被锰全部染黑的清水江，禁不住脚都发软。在花垣县团结镇长新村，90％以上的村民患有不同程度的结石病。“得癌症的人也不少。”在秀山，许多矿工患上了重金属病。2004年8月，秀山县疾病预防控制中心专家发现锰矿有不少工人患上这种病。据说，该病加重就会导致帕金森综合征或锰中毒性精神病。

中央高度重视，总局重拳出击

2005年8月，胡锦涛两次作出重要批示，要求国家环保总局深入调查研究，提出治理方案，曾培炎也先后作了批示。为落实中央领导的重要批示精神，确保“锰三角”地区污染治理取得成效，国家环保总局召集三省（市）负责同志及环保部门专家共商治理措施，并明确要求41家高污染的锰矿企业停产整顿。

2006年3月，国家环保总局和监察部将“锰三角”区域污染整治工作列为2006年首批挂牌督办案件。经过一年多的集中整治，“锰三角”地区41家电解锰企业中1家污染严重、整治无望的企业已被取缔，30家企业被停产治理，10家企业被限期治理，补交排污费4927万元。三县电解锰企业污染整治共投入治理资金1913万元。同时，国家环保总局副局长张力军指出，“锰三角”的污染整治目前还只是取得了阶段性成果。依照“锰三角”地区电解锰企业现有产能，即使企业全部实现达标排放，其排放的污染物总量仍然超出环境容量。此外，虽然企业目前建设了污染控制设施，但治理工艺措施相对落后，没有统一的技术规范，长期巩固整治成果难度很大。

案例来源：环境教育[J]，2007（8），P45.

案例分析：从案例中引发几点关于环境政策方面的思考

我国的环境保护政策分为环境管理政策、环境经济政策、环境技术政策、环境产业政策和环境国际合作与交流政策等等。该案例主要体现的是环境管理政策、环境经济政策。环境管理政策指有关环境行政管理事务的政策和法律。我国的环境管理政策主要包括：预防为主、防治结合，污染者负担、强化环境管理三大政策。具体到本案主要是污染者负担和强化环境管理。环境经济政策是指运用经济手段特别是价格杠杆来解决环境污染、生态破坏等问题，开展环境保护工作的相关政策。环境经济政策在本案中主要为缴纳排污费。

一、环境政策制定的一般程序

环境政策制定过程，一般要经过环境政策问题的确认、环境政策议程的确立、环境政策方案的确定、环境政策方案的合法化等过程。

1、环境政策问题的确认

环境政策问题的确认是制定环境政策的起点，制定环境政策的目的实际上也就是为了有效地解决特定的环境问题。所以，我们在制定环境政策时，首先要对环境政策问题进行准确的认定。因为，只有找出了环境政策问题，才有可能展开一系列解决环境政策问题的决策活动，只有找对了环境政策问题，才有可能更好地制定环境政策来解决环境政策问题。

结合本案，环境政策问题的确认，是通过“锰三角”这块区域生态环境造严重污染、沈从文先生笔下澄澈的清水江染成恶臭的乌水河，且含有巨毒物质的河水时刻威胁两岸民众的生命健康等。这些问题都是客观存在且严重影响“锰三角”这块地域的人民的生存权和发展权。

2、环境议程的确立

环境政策问题的发现和确认，只是提出了一种需求，需要制定环境政策，可以看作是提出问题阶段。但我们不能仅仅只停留在提出问题阶段，还要认真细致地去分析问题和解决问题。为此，我们还要想方设法将环境政策问题提到环境政策决策机构的议事日程之上，成为环境政策研究的对象，以达到最终制定环境政策的目的。环境政策议程的确立一般是由于大众传媒的广泛普及、政策问题的明显暴露、利益相关群体的政策诉求、政策精英预测性行动。

该“锰三角”严重污染案由于媒体和公众的呼声，引起领导阶层的高度重视，胡锦涛、曾培炎等国家领导人对于该污染案特意发出批示，这些对于环境政策议程的确立具有重大的推动作用。我们都知道，政策精英在环境政策议程的形成中具有不可替代的作用。政策精英主要指执和政府中的杰出领导人和著名专家学者等。为了防患于未然，政策精英往往能发生的环境政策问题进行主动出击，未雨绸缪，采取超前的政策预测性行动。不过，这种行动不是突发奇想、心血来潮，也不是主观臆断、随心所欲的，而是建立在科学的理论和科学的预测基础之上的，是以渊博的知识、丰富的经验和高超的智慧为后盾的。政策精英们预见到的一些重大环境政策问题，往往直接确立为环境政策议程。该案中胡锦涛、曾培炎、张力军其实就是政策精英，在该地环境污染治理方面政策的采取有很大的作用。

根据环境政策问题的提出者在决策中的地位以及在议程中的作用的不同，通常可以将环境政策议程确立的模式分为三种类型外部提出模式、内部提出模式和领导动员模式。外部提出模式即环境政策问题的察觉和提出者是执政党和政府系统以外的个人或利益群体，一般先将问题扩散到更广的范围，引起公众的广泛注意，进入公众议程然后再通过公众诉求、公众压力等途径引起政府的高度关注，从而使问题最终进入政府议程。

从案例我们可以看出，本案例中的环境政策议程确立的模式是外部提出模式。因为上述事件首先引起了“锰三角”公众的广泛关注，进入了公众议程然后引起了中央政府的高度关注，从而使问题得以进入府议程。公众的密切关注和积极参与，才极大地促进了环政策议程的确立和问题的最终解决。

3、环境政策的确立、执行、评估、终结与监督

2006年3月，国家环保总局和监察部将“锰三角”区域污染整治工作列为2006年首批挂牌督办案件。“锰三角”地区41家电解锰企业中1家污染严重、整治无望的企业已被取缔，30家企业被停产治理，10家企业被限期治理，补交排污费4927万元。三县电解锰企业污染整治共投入治理资金1913万元。其实，这时，环境政策已经确立，如：限期治理、缴纳排污费等。这些都是环境政策的内容。是环境政策的确立。“锰三角”相关环保局的负责人，他们表示将严格落实总局的要求，督促各级政府层层落实责任，并对违法排污企业进行限期整改。这又是环境政策的监督过程。同时，如发现玩忽职守、失职、渎职等情况，将按照《环境保护违法违纪行政处分暂行规定》，追究政府及有关部门责任人员的责任。这些都是对环境政策的执行和监督过程。

但是某一环境政策不能在制定后就放任之，还必须进行可行性论证，运用定性和定量相结合的方法，对政策方案是否可行进行系统的分析和研究。政策方案的可行性包括政治可行性、经济可行性、技术可行性、文化可行性、伦理价值的可行性等等。

如国家环保总局副局长张力军指出，“锰三角”的污染整治目前还只是取得了阶段性成果。对于制定的那些环境政策的作用到底有多大还不是很清楚，期待进一步的分析和认证。某一环境政策的实施情况是和多方面的因素相关的。这其实是环境政策的评估过程。

从以上的分析可以看出，针对“锰三角”的污染情况环保部们提出的环境政策是体现了环境政策的制定过程。是比较合理的。

二、环境经济政策——排污收费在本案中合理性分析

排污收费制度，是指向环境排放污染物或超过规定的标准排放污染物的排污者，依照国家法律和有关规定按标准交纳费用的制度。征收排污费的目的，是为了促使排污者加强经营管理，节约和综合利用资源，治理污染，改善环境。

本案中，“锰三角”地区41家电解锰企业补交排污费4927万元，看上去数目较大，但是却未能体现有关环境保护政策要求，环境资源的价格与实际价值存在较大的偏差。首先，环境的损失是我们现今尚不可以衡量的，那些排污费根本无法弥补环境的损失。其次，结合我国目前实际看，我国的排污费收费标准仅为污染治理设施运转成本的既左右，某些项目排污收费标准甚至不到污染治理成本的。排污收费标准过低，导致很多企业宁可交纳排污费也不愿意投资治理。最后，目前我国除了污水实行征收排污费和征收超标排污费的双收费制度外，其余污染物总体上实行的还是单项超标排污收费制度，只对排放超过浓度标准的污染物征收排污费，在这种机制下，一方面，所排污染物只要不超过污染物排放标准，就可以无偿使用环境自净能力资源，客观上在环境容量保持不变的情况下会造成企业密集地区排污总量无法得到控制，环境污染严重。另一方面，这种不合理的收费制度，也使得环境资源的使用价格未能反映其实际价值，造成环境资源的使用率低。这种情况本身就不符合污染者付费原则，往往会带来污染控制费用分配的不公平，造成新的市场扭曲。

但是，由于“锰三角”地区41家电解锰企业已经对环境造成了严重的危害，造成了环境破坏娥不可逆转性，预防原则在此已经不在有很大的作用，可能补交排污费是个更好的措施，可以用来修复环境，进行环境的治理。所以该项环境政策在本案中实行是有一定的合理性。虽然付出了环境的代价的太大了。但有资金的支持去修复环境，比一些单纯的行政制裁好。

三、当地政府在环境保护中的责任分析

在本案中，相关报道指出:在污染整治初期，个别地方政府领导和多数企业强调经济落后资源特殊，存在观望、攀比心理，在停产整治问题上态度不够坚决，交界地区的某些基层政府相互推诿责任，执法偏软。由于管理体制上的原因，一些地方政府部门受自身利益的驱使，往往热衷于出台具有资金收入的收费政策，致使出现多头收费的现象，导致有限的污染治理费用的分散使用，忽视了必要的集中治理，这样不仅导致污染治理资金投资效益的下降，而且也损害了政府的管理效率和政府形象。同时，由于使用行政手段管理排污收费资金，不可避免地会受到来自各方面的行政干预，挤占、挪用、拖欠、积压排污收费资金的现象比较普遍，这也必然会大大降低排污收费资金的使用效率。另外，有的地方存在比较严重的地方保护主义，也是环境保护政策发挥效用的最大障碍。由于环境污染的社会成本往往不是由一个较小的区域来承担的，如果一些地方政府对本地的污染问题放任自流，环境保护政策一也就变得有名无实了。

在本案中还可以看出，政府角色错位，缺乏足够的资金支持。根据经济合作与发展组织(OBCD)和经济转型国家的环境保护管理经验，政府在环境保护中的主要作用应该是规制和监督，如：制定相关法规标准，监督指导地方政府和行业的环境保护，开展环境保护的宣传教育，有效提供环境质量公共物品和服务等。而环境治理应按照“污染者负担原则”和“使用者付费原则”主要由企业和社会公众来承担。但从目前我国实施的一些环境保护政策来看，政府仍承担着主要治理者的角色，体现着“环境保护靠政府”的传统思维。目前我国环境保护投资主体是国家和政府，据统计，我国约70%的环境保护投资是政府或公共投入，而一些西方市场经济发达国家近60%的污染控制投资是企业和社会公众直接支付的。

因此，结合本案，地方政府部门应该提高行政管理能力，进一步完善环境保护规章制度，同时，严格执行现有的国家和地方的各项环境保护规章制度，提高现有环境保护政策的执行力度而不是意味的拖延和敷衍。深入实施环境保护与经济发展综合决策，保证环境保护政策间以及环境保护政策同其他政策的相互协调，推进经济发展与环境保护决策的一体化和环境保护决策的现代化，将环境保护纳入国民经济与社会发展计划和年度计划，在经济发展中防治环境污染和生态破坏推进环境管理的科学化、现代化和信息化，对重点污染物排放单位实施全天候的监控，大力推广绿色的核算体系和绿色产品认证制度。

当然，我国很有必要完善现有环境法律体系，加快环境保护立法进程，加强环境保护执法力度，推进环境法治建设，进一步明确造成环境责任事故的领导官员的行政责任、经济责任和刑事责任，从法律上保障公民的环境权利，包括信息公开制度、顺畅的行政诉讼制度和环境损害赔偿制度等等。

总结：

分析完本案例后，给笔者很大启示。不仅宏观上对环境政策有进一步的了解，微观上对环境政策的制定过程有了进一步的了解，一个政策的制定，不单是某一个精英的一句话或一个行动，而是经过很多个客观的评估才具体落到实处。政策制定完后其实还有个事后监督的过程，而不是制定完就放任之。比如限期治理、排污交费的可行性，是否能达到保护环境的目的。

同时，笔者也深深体会到政府、领导、精英在环境政策实施效果上具有很大的作用。如果当地政府可以很强硬的把环境政策落到实处。那也应该不会有现在这样悲惨的结局。所以加强政府领导人的环境保护责任制是很有必要且可行的。